房产税与城镇土地使用税作为企业的重要成本负担，在破产程序中如何处置与减免，直接影响债权公平清偿与企业顺利退出机制的实现。然而，现行税法与破产法对于相关税费的认定、减免条件及操作流程的规定存在不一致甚至冲突，税务机关与破产管理人之间的利益博弈愈加凸显。特别是地方性政策差异及司法实践的局部适用，使得破产企业在申请房土两税减免的过程中面临诸多实际困难。本文将从法律背景出发，分析政策实施的核心问题，探索可行的法律优化路径，旨在为企业破产程序提供更高效、公平的税费处理方案。
一、破产程序中房土两税减免政策的法律背景与现状
破产程序中房产税和城镇土地使用税（以下简称“房土两税”）的减免政策涉及多部法律法规的规定，例如《中华人民共和国房产税暂行条例》第五条、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第六条均明确了依申请减免税收的制度。此外，《国家税务总局关于税收征管若干事项的公告》（2019年第48号）进一步要求破产管理人在破产程序中应以企业名义办理纳税申报，确保实务操作的规范性。同时，历年以来的相关司法判例，如湖南省郴州市中级人民法院（2020）湘10民终1585号案件与江苏省苏州市吴中区人民法院（2021）苏0506民初8379号案件都对破产中房土两税的认定方式与归属原则进行了阐释。这些法条和案例共同构成了当前破产程序中房土两税减免政策的法律背景及其实施现状，但实践中税法与破产法的衔接问题依然存在较大的争议。
（一）税法与破产法的协调性问题及其影响
房土两税的减免政策在破产程序下的适用，涉及税法与破产法的深度衔接，这一问题直接影响企业破产清算难度与各方权益实现的效率。从税法角度来看，《中华人民共和国房产税暂行条例》与《城镇土地使用税暂行条例》等规定虽赋予税务机关一定的裁量权，但条文对破产程序中的税费归属和减免条件未予明确，对破产管理人提出的减免申请缺乏具体评价标准。例如，地方税务机关是否将减免税款视为债务人在破产程序中清偿无力的必要条件，通常是税务隐含政策与管理人实际诉求间的纠结点。
从破产法角度，《企业破产法》仅笼统规定了破产费用与共益债务的清偿优先顺序，而未对税收债务细化调整方式作出规定。这导致房土两税常被倾向认定为共益债务，并需破产企业资产随时清偿（如郴州市与吴中区的判例所示），这无疑加重了破产企业的资金压力，可能进一步阻碍其重整机会。因此，协调税法与破产法的规范性与执行口径，成为现阶段亟待解决的重要法律问题。
（二）司法对税费与破产债务性质的分类与运用
目前司法实践已经开始探索房土两税在破产不同阶段的费用属性划分。以湖南省郴州市中级人民法院的判例为例，该案认定破产清算过程中产生的房土两税属于破产费用或共益债务，应随破产资产清算而即时支付。这种分类避免了引发额外的税务追偿，但弱化了破产企业集中处置资产的灵活性。另外，江苏省苏州市吴中区人民法院的判决中，倾向于将破产程序中产生的房产税归类为债务人管理财产的必要支出，与其他破产费用共同承担，这一判决通过强调“管理必要性”帮助企业更加清晰地理解税款责任的界定。
值得注意的是，各地判例实际对破产程序中房土两税的性质定位范围尚未统一。一些地区认为减免税款不应直接归入破产费用，以平衡税务机关与债权其他方之间的利益，这一观点虽然具有吸引力，但也可能为部分税务规避行为提供便利。由此可见，在税法未进一步明确减免条件的背景下，司法机关对税费分类的自由裁量权仍是决定最终结果的关键。
（三）政策优化与纳税人保护的法律依据
法律保障房土两税减免政策的重要性不仅在于帮助破产企业降低负担，更在于实现公平税收原则的具体化。《国家税务总局关于税收征管若干事项的公告》特别强调破产企业需在法定期限内申请税费减免，这本质上是税法对破产企业特殊情形的考量，也是税收法律体系对社会经济环境的适应性体现。在实际操作中，结合《汕尾市中院与税务局联合意见》提出的解决思路，可以通过税务体系与破产程序建立联动审核机制。例如出台更加具体的地方性减免细则，为政策运行提供法定支持。
同时，地方法院针对破产案税费减免的灵活性适用，也可能在未来推动税法内容的完善。在现有法律框架中，纳税人如能提前评估企业资产状况并主动与税务机关协商减免方案，将更有助于降低破产成本，并实现企业的公平退出。明确减免请求的条件与责任划分将是进一步优化政策的战略方向。
因此，从破产法与税法衔接的角度看，解决房土两税减免的制度漏洞不仅能够缓解破产程序中的环节卡顿，也能实现国家税收政策对企业经营和退出活动的规范化利导。
二、房土两税减免中税法与破产法冲突的核心问题分析
房产税和城镇土地使用税（以下简称“房土两税”）的减免政策在破产程序中的适用，涉及税法与破产法的交叉作用，可能引发法律冲突。税法强调税收征管的强制性与国家利益优先原则，而破产法更注重债权人公平清偿原则及破产企业的市场退出机制。这种立法理念的不一致导致税收债权的认定和处置方式在实践中争议较大：税务机关通常坚持房土两税为刚性税收，要求优先清偿，而破产管理人则倾向于纳入减免或延期安排以降低企业负担。这一冲突不仅影响破产程序效率，也关系到税收法律体系与破产机制间的制度平衡。
（一）税收优先性与破产费用的冲突界定
税收债权的优先性认定和破产费用的划分，是税法与破产法在实践中发生冲突的直接体现。在税法框架下，《税收征管法》与《财政部、国家税务总局关于金融机构税收政策问题的通知》均明确税收征管具有国家利益优先性，而税务机关对税款的优先清偿权在法律中未设置必要例外。这在破产程序中表现为税收债权通常被视为“共益债务”，即必须优先清偿，且清偿顺序甚至优于普通债权。这种处理方式使得税收债权在破产程序中具有较高的法律地位。
然而，《企业破产法》则对破产费用的优先性清偿规则提出了限定性条件。例如，破产费用仅限于与破产程序直接相关的必要支出，而房土两税的性质是否完全符合此定义在司法实践中争议较大。如果破产企业停止经营，其房产和土地的使用已无生产性或经营性意义，此类税费是否继续视为共益债务仍存在模糊空间。部分案件中，法院基于破产企业已停止经营而判定房土两税非必要性支出，仅保留财产阶段性处置费用为破产费用，这与税务机关坚持清偿优先权的立场形成矛盾。
（二）减免政策申请与裁量权的标准化问题
减免房土两税的具体操作规则在税法与破产法的制度设计上存在不统一。税务机关对减免税的裁量权在法律中缺乏明确限定。例如，在《城镇土地使用税暂行条例》中规定纳税人确有困难的可申请减免，但未详细说明困难认定标准及审核程序，使得地方税局在实践中拥有较大的解释空间。这种自由裁量权导致不同区域税收减免政策适用标准不一，造成企业管理人在破产程序中申请税费减免的难度增加。
与此同时，破产法则缺乏对税费减免流程的明确指引，而仅规定管理人可根据破产企业的实际情况提出相关申请。这种侧重于债务方利益的模糊性设计可能导致税费申请程序不畅，甚至引发税务机关与管理人就税款性质归属的分歧。例如，《最高人民法院关于人民法院为企业兼并重组提供司法保障的指导意见》虽支持税费减免申请，但未约束税务机关必须予以批准或说明拒绝理由，实践中对立冲突仍然存在。
（三）税务机关的强制措施与破产程序秩序的协调
税务机关采取的强制征收措施在破产程序中可能影响破产秩序的连续性与公平性。《税收征管法》赋予税务机关强制划拨税款的权力，无需获得法院许可即可直接划拨破产账户用于税款清缴。这种措施在破产程序中明显干扰了破产资金的统一清算流程，并可能侵害普通债权人的清偿权益。
更为关键的是，如果划拨税款后导致破产企业资金链断裂，既可能影响企业重整计划的实施，也可能对于重要资产的处置程序构成阻碍。近年来，有部分地方假定税款优先于资产处置所形成的债务清偿顺序，引发债权人群体的抗诉，这种乱序清理的现象亟待法律调整。例如，《企业破产法》对中止执行措施的规定可以通过添加限制性条款进一步明确税务机关强制措施的适用例外，从而对破产法与税法强制性条款进行更有效的衔接。
可见，房土两税减免政策中税法与破产法的冲突主要集中在税收债权地位与破产费用界定、减免政策裁量权标准化以及税务机关强制措施与破产秩序间的协调问题。解决上述冲突不仅需要细化法律条文对减免条件与程序的规定，也需司法实践进一步统一税费认定标准，使税法与破产法的交叉适用更加匹配企业实际需求与破产清算公平性要求。
三、房土两税减免适用的主要路径及政策解读
房产税和城镇土地使用税（以下简称“房土两税”）减免政策的适用路径主要体现在破产管理人依据法律法规向税务机关申请减免税款，同时结合地方性政策和实际情况优化申请流程。这一路径的特点在于，既包含对税法明确规定的适用条件的严格遵守，也涉及破产法赋予管理人的职责以及司法实践中对税款性质的灵活认定。此外，破产企业的财务压力缓解与重整机会实现，需各方在法律框架内协同配合，以促使房土两税减免政策的最大化落地。
（一）破产管理人申请减免的法定职责与操作要点
破产管理人在申请房土两税减免时，应严格履行自身法定职责，以确保减免流程的合法、合规性。《企业破产法》第四十二条规定，破产管理人负责债务人财产的管理和分配，减免税务负担属于管理人财务统筹的重要组成部分。在实践中，破产管理人需依据以下步骤实施房土两税减免申请：
- 明确减免依据和适用条件。根据《房产税暂行条例》第六条与《城镇土地使用税暂行条例》第七条，减免税款须符合“确有困难”这一法定条件。例如，企业进入破产程序后资产已不足以清偿债务或支持税费支付，达到申请减免的门槛。同时，《财政部、国家税务总局关于金融机构税收政策问题的通知》明确破产相关税费减免可适用于财产处置环节，为减免提供政策支持。
- 整理完整申请材料。申请材料需包含企业破产情况的充分证明，包括破产裁定书、债权人会议记录、资产评估报告等。在此基础上，管理人需提供企业详细财务报表，以展示纳税人税负压力与经营状况，辅助税务机关认定减免条件。
- 协调税务机关及法院的沟通程序。破产管理人不仅需向税务机关正式提出减免申请，还需与主管破产案件的人民法院积极互动，以协调税费减免与破产程序的公平性。例如，当税务机关对减免条件存疑或要求补充材料时，法院的司法解释和支持意见可能对税务机关形成指导性作用。
采取以上步骤可以帮助管理人在法律允许的范围内实现税费减免目标，同时提升申请成功率，为破产企业减轻财务负担。
（二）地方性减免政策的差异与统一性问题
由于房土两税属于地方税种，各地税收减免政策的差异性突出，在破产程序中的适用效果也存在区域差异。例如，根据《国家税务总局广东省税务局关于房产税、城镇土地使用税困难减免税有关事项的公告》（2023年第3号），广东省将纳税人进入破产程序明确作为减免税款的条件之一。这种政策对破产企业而言极具友好性，能够迅速降低税费负担。
然而，部分地区的减免政策较为保守，税务机关对破产程序的“确有困难”认定标准持谨慎态度，导致减免申请的通过率较低。这种情形使得破产管理人在申请过程遭遇程序上的阻力，延长了税费处理周期。
解决地方性政策差异的关键在于建立更加统一的行政和司法协调机制。例如，通过出台全国性的税费减免司法解释，对各地税务机关关于“确有困难”的认定条件作出统一规定，可以减少破产企业与管理人在政策适用上的区域阻碍。此外，在税务与司法实践中，可探索建立破产税费减免联动平台，使破产案件的税费处理更加高效和配套。
（三）司法实践中的减免路径探索与改进方向
司法实践中对房土两税减免政策的具体路径进行了多样化探索。例如，在湖南郴州的破产案件中，法院通过明确破产相关税费属于优先支付的破产费用，使管理人能够更灵活地为减免申请提供法律依据；而在江苏吴中区的案例中，司法机关则侧重破产管理人对税款必要性的论证，强调对非必要性税费的逐步减免裁定。上述实践充分体现了法院在税费减免流程中的重要作用。
未来司法实践可进一步改进路径探索方向。例如，法院可以与税务机关联合发布地方性指导意见，对税费减免政策在破产程序中的适用条件和审批程序形成正式规定，同时明确破产相关税费的性质如何认定为“管理必要性支出”。此外，推动税务机关在破产程序的早期介入，允许管理人提前申请税费减免并获得临时审批结果，也能为破产企业重整提供更长的缓冲期和稳定性。
总之，房土两税减免适用的主要路径已经逐步形成了一套操作规范，但仍存在制度衔接和地方政策差异方面的亟需完善点。从破产管理人的职责履行，到地方性政策的规范化，再到司法实践的探索与联动，破产企业的税务负担缓解和重整机会优化将会在政策升级和法律调整的推动下实现更大的突破。
四、确立房土税减免优化方案的重要性与可行性论证
在破产程序中，确立房产税和城镇土地使用税（以下简称“房土两税”）减免的优化方案，不仅是缓解破产企业财务压力的必要手段，更是推动企业破产程序顺利运行、提升债权清偿率的重要保障。当前，房土两税减免政策实施虽有一定法律依据和地方性实践，但整体适用仍缺乏统一性、操作性及可预期性。因此，通过制度优化推进房土两税减免政策的完善与规范，既符合税收公平原则，也能更好满足破产程序的复杂需求。
（一）优化房土税减免方案的必要性分析
破产程序的特殊性要求将房土两税的处理与一般的税收征管标准区分开，以更准确地平衡税法优先性与破产法公平性之间的冲突。
- 实现破产企业财务平衡
破产企业往往面临资产不足以清偿全部债务的困境，此时房土两税作为持续性税费，其刚性征收可能导致破产企业资不抵债问题进一步恶化。目前在具体操作中因相关标准和程序的不明确，使得房土两税无法合理影响企业的重整计划。而建立完善的房土两税减免机制能减少企业负担，为企业提供必要的资金缓冲空间。 - 提高破产程序整体效率
根据《企业破产法》第八十四条的规定，要尽可能公平清偿债权。然而，税务机关若一味坚持税收优先权，将破产程序中税收列为共益债务，不仅会让债权人间的清偿比例失衡，还可能延长破产程序时长，阻碍资产处置。通过优化房土两税减免方案，可以消除因税收处理不当引发的破产程序阻碍，从而提升破产案件整体效率。 - 促进国家经济结构调整
破产企业背后涉及的债务问题和市场退出问题，不仅是司法事务，更是经济调节的关键手段。应综合利用税务、司法和财政政策推进企业的清算机制。优化房土两税减免方案可以在有效保护多方利益的同时促进社会资本的重新分配，对国家经济结构调整带来积极意义。
（二）房土税减免优化方案的可行性建议
在优化房土两税减免政策方面，应分领域、分阶段推进政策改进，以解决政策实操中的主要痛点。
- 确立统一的减免适用标准
当前“确有困难”这一房土两税减免条件规定缺乏必要的统一性，导致各地税务机关和法院对怎样认定“困难”存在较大分歧。通过税务总局制定全国性指导细则，例如明确破产受理裁定之日起房土两税减免的适用范围，可为税务机关与管理人提供共同遵循的判断依据。这不仅能确保破产企业在全国范围内享受政策的一致性，也能减少破产管理人和税务机关间的程序摩擦。 - 完善破产税费的法律体系
《企业破产法》与《税收征管法》现行条款对破产税费问题缺乏深度衔接，应结合实践修订相关规则。例如通过立法明确房土两税能否整体归入破产费用或作为普通债权予以清偿，避免程序模糊性带来的不确定风险。此外，还可通过制定司法解释明确税费减免与资产处置环节的协调机制，确保管理人在实际操作中的合规性。 - 推动税务机关提前参与资产评估
税务机关作为破产程序中重要的参与方，应尽早介入，以协助破产管理人对房产与土地资产及纳税义务进行准确评估。例如，通过设立联合评估机制，加强税务机关与法院对房土两税减免申请材料审查的合作，使减免流程与破产审理同步推进，这能缩短税款审核周期，提升减免效率。 - 建立房土两税的动态调整机制
针对房产、土地实际用途的变化建立动态申报与调整机制，即管理人在正式申请破产期间内，可根据房产和土地的闲置或收益情况随时提交税费调整申请。这一机制能够避免税款产生的不确定性，也可以及时纠正财务信息滞后导致的税收过高问题。
（三）制度优化对破产法与税法协调的积极影响
优化房土两税减免方案的最终目标，不仅在于解决破产企业面临的个案问题，更在于通过破产法和税法的协调互动，实现法律与经济目标协调发展。
- 维护税收公平原则
完善房土两税减免机制，可以有效避免税务机关滥用职权，提高税务处理的透明度与公信力，同时对行政裁量权予以科学限制，为纳税人提供更多的法律救济手段。 - 提升破产程序的利益平衡性
减免政策的明确化促使破产费用分配更加规范，无论是税务机关还是其他债权人，均可在公开、合理的清偿规则下享有权利保障。这不仅提升了企业破产的市场退出效率，也降低了不同利益主体之间的冲突。 - 进一步强化司法实践体系创新
破产程序的减税机制探索将推动地方司法与行政协作的深化，不仅为未来包括个人破产在内的税务政策创新打下实践基础，也为出现更多法律难题时的制度设计开拓更广阔的可能。
因此，在当前破产法和税法面临实践矛盾和共益目标的背景下，确立房土两税减免优化方案意义重大且具备较强的可行性。通过多维度完善相关政策和制度安排，既能切实减轻破产企业在程序中的税务负担，也能推动法律与经济治理的良性循环，其重要价值不可忽视。房土两税作为地方税种，其在破产程序中既是税法征管范畴的重要体现，也与破产法的公平清偿原则存在本质交叉。税法确立税收债权的优先地位，而破产法则对债权人的公平保护提出要求，由此导致的法律冲突直接影响减免政策的效果与操作。当前司法实践在减免条件认定与税务优先性的分类上虽有所突破，但由于地方法规的差异及税务裁量自由度较高，仍然导致破产企业减免税费困难和程序延误。本文通过论证减免机制优化的必要性，提出确立统一的适用标准、完善法律协作机制以及动态税费调整制度的建议，不仅在法律上实现两法协调的可能性，还能为破产管理人、税务机关、债权人三方提供更透明和高效的合作模式。未来，通过税务参与的前置性介入与司法执行的统一规范，房土两税减免政策有望助推破产程序法律与经济目标的高度融合，为企业公平退出、市场资源优化再分配提供有力法律保障。
